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05 May,2019
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采購價(jià)格歷來都是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。一段時(shí)間以來，個(gè)別媒體錯(cuò)誤地理解了《財(cái)政部對十三屆全國人大一次會議第2938號建議的答復(fù)》，并據(jù)此作種種斷章取義的解讀，使得“取消低價(jià)中標(biāo)”“取消最低評標(biāo)價(jià)法”等不實(shí)消息在招標(biāo)采購圈不斷發(fā)酵。本報(bào)特刊發(fā)有關(guān)專家的稿件，以正確引導(dǎo)輿論，客觀評價(jià)“最低價(jià)中標(biāo)”“最低評標(biāo)價(jià)法”的功過。
財(cái)政部在答復(fù)十三屆全國人大一次會議第2938號建議時(shí)表示，擬調(diào)整低價(jià)優(yōu)先的交易規(guī)則，研究取消最低價(jià)中標(biāo)的規(guī)定，取消綜合評分法中的價(jià)格權(quán)重。有些媒體據(jù)此報(bào)道的財(cái)政部稱擬取消“低價(jià)中標(biāo)”的說法，實(shí)際上誤讀了財(cái)政部的觀點(diǎn)。
“符合需求、價(jià)格最低”是政府采購一直以來的原則，這是由財(cái)政資金的公共屬性和政府服務(wù)人民的初心決定的。我國自1998年實(shí)行政府采購制度以來，占主導(dǎo)地位的輿論呼聲都是“杜絕天價(jià)采購、反對豪華采購、制止只買貴的不買對的”等。財(cái)政部的相關(guān)回復(fù)中并沒有提出要取消最低評標(biāo)價(jià)法，而是提出要采取措施，通過加強(qiáng)需求管理和履約驗(yàn)收、建立用戶對供應(yīng)商的評價(jià)機(jī)制、研究取消最低價(jià)中標(biāo)及綜合評分法中的價(jià)格權(quán)重規(guī)定等措施，著力解決政府采購活動中存在的低價(jià)惡性競爭等問題。
最低評標(biāo)價(jià)法不等同于最低價(jià)中標(biāo)
國際上普遍認(rèn)為，招標(biāo)的本質(zhì)就是價(jià)格的競爭，就是在投標(biāo)滿足招標(biāo)人要求的前提下，最低價(jià)格的投標(biāo)成交。最低評標(biāo)價(jià)法是國際上對公開招標(biāo)默認(rèn)的評標(biāo)方法。以世界銀行和亞洲開發(fā)銀行為例，工程和貨物招標(biāo)項(xiàng)目（RequestForBid，RFB）的評標(biāo)方法只有最低評標(biāo)價(jià)法，即經(jīng)評審的最低價(jià)為中標(biāo)人。只有投標(biāo)差異較大且無法統(tǒng)一的項(xiàng)目，例如EPC工程總承包、信息系統(tǒng)集成以及咨詢服務(wù)項(xiàng)目（Request For Proposal，RFP），才可以采用綜合評估法。
最低評標(biāo)價(jià)法作為一種國際通用的評標(biāo)方法，在國際上普遍用于工程和大宗貨物招標(biāo)的評審，在我國常用于具有通用技術(shù)要求、規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的工程和設(shè)備材料招標(biāo)的評審。國際上之所以廣泛采用最低評標(biāo)價(jià)法，是因?yàn)檫@種方法簡單明了、客觀量化，投標(biāo)人在完全公平的環(huán)境下競爭，可以最大限度地避免圍標(biāo)、串標(biāo)、招標(biāo)人虛假招標(biāo)和招標(biāo)“走過場”等不良現(xiàn)象的發(fā)生。
當(dāng)前社會上很多人對最低評標(biāo)價(jià)法提出質(zhì)疑，認(rèn)為最低評標(biāo)價(jià)法是造成惡意低價(jià)搶標(biāo)和導(dǎo)致劣質(zhì)工程的根本原因，這實(shí)際上完全開錯(cuò)了藥方。
惡意低價(jià)搶標(biāo)現(xiàn)象和劣質(zhì)工程，是當(dāng)前投標(biāo)人誠信缺失、招標(biāo)人對工程監(jiān)督不到位、驗(yàn)收走過場、處罰過輕等因素造成的，也不排除一些招標(biāo)人與投標(biāo)人串通、投標(biāo)人通過偷工減料非法獲利等原因。而評標(biāo)方法只是一種工具，就像農(nóng)民用鋤頭挖土、用鐮刀收割一樣。最低評標(biāo)價(jià)法應(yīng)該用于具有通用技術(shù)要求、規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的工程和設(shè)備材料招標(biāo)，而對于復(fù)雜的、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、差異較大的工程和設(shè)備，則應(yīng)選擇綜合評估法進(jìn)行評審。
對于這兩種評標(biāo)方法的差別和應(yīng)用，業(yè)界已有共識。近兩年出現(xiàn)的關(guān)于最低評標(biāo)價(jià)法的非難，很大程度上其實(shí)是社會上個(gè)別人或群體對輿論的誤導(dǎo)造成的。
國外對異常低價(jià)中標(biāo)行為的規(guī)制
首先，國外的誠信體系建設(shè)比較成熟，對于不誠信的投標(biāo)人有著嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入限制和嚴(yán)厲的處罰措施。一般情況下，投標(biāo)人不敢也不會低價(jià)中標(biāo)后不履約或者通過偷工減料牟取利益。
其次，先以低于成本中標(biāo)再通過高水平管理索賠獲得補(bǔ)償是國際工程招標(biāo)投標(biāo)的通行做法。國際工程招標(biāo)都是按照菲迪克條款簽訂合同的。菲迪克條款對于發(fā)包人不履約有著嚴(yán)格的限制和明確的費(fèi)用補(bǔ)償要求。由于工程施工中經(jīng)常出現(xiàn)發(fā)包人不嚴(yán)格履行合同的情況，這種情況下，承包人就可以向發(fā)包人提出索賠。因此，即使投標(biāo)人以低于成本的價(jià)格中標(biāo)，也可以通過精細(xì)化管理節(jié)省開支，或者通過合理合法的手段，例如工期索賠、費(fèi)用索賠、工程變更、不平衡報(bào)價(jià)等，獲得額外的利益補(bǔ)償。
最后，國外對投標(biāo)人的投標(biāo)都是以信任為基礎(chǔ)的，不假定異常低價(jià)就是不合理的，也不預(yù)設(shè)投標(biāo)人會通過偷工減料損害招標(biāo)人利益。當(dāng)然，為了使招標(biāo)人的利益避免遭受低價(jià)中標(biāo)人惡意行為的損害，通常招標(biāo)人可以采取提高履約保證金、加大違約處罰、改變付款條件等對應(yīng)措施。招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中約定，如果投標(biāo)人的報(bào)價(jià)低于某個(gè)既定的標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)人可以要求投標(biāo)人提供證明、擔(dān)?；蚋淖冎Ц稐l款的方式，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
價(jià)格高低不是供應(yīng)商能否履約的關(guān)鍵因素
近兩年政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)的“一分錢中標(biāo)”案例，包括供應(yīng)商以0.01元中標(biāo)預(yù)算495萬元的廈門市政務(wù)外網(wǎng)政務(wù)云服務(wù)項(xiàng)目、供應(yīng)商以0.01元中標(biāo)預(yù)算892.95萬元的遼陽市信息中心公共信息資源共享平臺硬件建設(shè)項(xiàng)目等，最終都以供應(yīng)商履約且通過驗(yàn)收而劃上句號。這些案例有力地證明了一點(diǎn)，即價(jià)格高低不是供應(yīng)商能否履約的關(guān)鍵因素。
供應(yīng)商作為市場中以追求盈利為主要目標(biāo)的主體，對于利益的追求是沒有止境的。供應(yīng)商并不會僅僅滿足于不虧損。只要條件允許，成本為1元錢的貨物可以賣到1萬元；相反，為了某種目的，成本為1萬元的貨物也可以只賣1元錢。因此，有人認(rèn)為只要供應(yīng)商以高于成本的價(jià)格中標(biāo)就會誠信地履行合同的看法，要么是太天真，要么就是別有用心。實(shí)際上，無論中標(biāo)價(jià)格高低，能夠促使供應(yīng)商誠信履約的因素只有三個(gè)，一是招標(biāo)人的監(jiān)督，二是供應(yīng)商對法律責(zé)任的畏懼，三是供應(yīng)商的良心。而價(jià)格與供應(yīng)商是否誠信履約沒有關(guān)系，中標(biāo)價(jià)格再高或再低，都不會對供應(yīng)商履約與否產(chǎn)生影響。
供應(yīng)商的價(jià)格策略取決于價(jià)格評審方法
供應(yīng)商的價(jià)格策略完全取決于招標(biāo)項(xiàng)目的價(jià)格評審方法。我國工程招標(biāo)常用的價(jià)格評審方法是基準(zhǔn)價(jià)法或基準(zhǔn)價(jià)浮動法。在這種價(jià)格評審方法下，投標(biāo)報(bào)價(jià)的依據(jù)不是投標(biāo)人自身的產(chǎn)品生產(chǎn)成本，而是其他投標(biāo)人的價(jià)格。投標(biāo)人必須準(zhǔn)確判斷其他投標(biāo)人的價(jià)格，并且據(jù)此確定自己的投標(biāo)價(jià)格，爭取自己的投標(biāo)價(jià)格處于距離基準(zhǔn)價(jià)最近的位置。
在一個(gè)項(xiàng)目中，如果預(yù)計(jì)其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)都可能是500元左右，那么即使這個(gè)投標(biāo)人自己的生產(chǎn)成本只有100元，他也應(yīng)按照500元報(bào)價(jià)。這種情況下的報(bào)價(jià)不如說是一種博彩，就像賭博中的押大押小、押單押雙，把投標(biāo)變成了賭博。有的地方干脆采用符合性審查后抽簽確定中標(biāo)人的方法。正是由于這種評標(biāo)方法，投標(biāo)人為了準(zhǔn)確掌握其他投標(biāo)人的價(jià)格，紛紛采用找人圍標(biāo)或者投標(biāo)人之間串通投標(biāo)的做法，這就是工程招標(biāo)圍標(biāo)和串通投標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止的根本原因。
而政府采購項(xiàng)目的價(jià)格評審有一個(gè)基本原則就是低價(jià)優(yōu)先。因此，投標(biāo)人報(bào)價(jià)要爭取最低的價(jià)格，以便取得價(jià)格評審的優(yōu)勢。價(jià)格優(yōu)勢與技術(shù)、商務(wù)等因素結(jié)合后形成綜合評審的得分，得分最高的為中標(biāo)人。這種評審方法是相對科學(xué)的。具有價(jià)格優(yōu)勢的產(chǎn)品往往在技術(shù)上處于劣勢，在價(jià)格上處于劣勢的產(chǎn)品往往在技術(shù)上具有優(yōu)勢。經(jīng)過綜合評審后仍然占優(yōu)的投標(biāo)人，必定是“能夠最大限度滿足招標(biāo)要求”的投標(biāo)人。選擇這樣的投標(biāo)人為中標(biāo)人，是符合政府采購的科學(xué)擇優(yōu)原則的。
在政府采購項(xiàng)目中，投標(biāo)人投出低價(jià)是一件極為正常的事情。如果投標(biāo)人投出高價(jià)反而是不正常的，要么是供應(yīng)商圍標(biāo)，要么是采購人指定了產(chǎn)品品牌和型號，要么是采購人與供應(yīng)商串通的結(jié)果。
至于低價(jià)是否就是惡意，在評標(biāo)階段是無法判斷的。只有供應(yīng)商低價(jià)投標(biāo)且中標(biāo)，然后不簽訂合同或者提出不合理?xiàng)l件作為簽訂合同的條件，或者不履行合同或以次充好、偷工減料，或者在驗(yàn)收時(shí)以欺騙手段蒙混過關(guān)等情況發(fā)生，才屬于惡意低價(jià)投標(biāo)。僅僅因?yàn)橥稑?biāo)人以大大低于其他投標(biāo)人的價(jià)格投標(biāo)就認(rèn)定為惡意低價(jià)投標(biāo)是不科學(xué)的，也是不合理的。
完善后續(xù)管理舉措至關(guān)重要
財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目價(jià)格評審管理的通知》（財(cái)庫〔2007〕2號）明確，政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目采用綜合評分法的，價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算；貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于30%，不得高于60%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于10%，不得高于30%。該文件的相關(guān)規(guī)定自執(zhí)行以來，在節(jié)約政府采購資金、杜絕財(cái)政資金浪費(fèi)方面效果明顯。
如果取消綜合評分法中價(jià)格權(quán)重的限制和最低價(jià)中標(biāo)的原則，而又缺乏后續(xù)有效的監(jiān)督管理手段，“天價(jià)采購、豪華采購、只買貴的不買對的”等現(xiàn)象很可能會卷土重來，采購蘋果手機(jī)代替U盤、采購豪車作為公務(wù)用車的現(xiàn)象可能再次出現(xiàn)。浪費(fèi)納稅人的血汗錢是對廣大人民群眾的挑戰(zhàn)，屆時(shí)引起不滿的就是全體納稅人。
來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)
作者：中機(jī)國際招標(biāo)有限公司總經(jīng)理 高級工程師 岳小川
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附件：財(cái)政部對十三屆全國人大一次會議第2938號建議的答復(fù)（節(jié)選）
目前政府采購招標(biāo)投標(biāo)市場中存在低價(jià)惡性競爭現(xiàn)象主要由于有關(guān)制度設(shè)計(jì)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。同時(shí)，低價(jià)惡性現(xiàn)象的出現(xiàn)還在于采購人需求設(shè)置不合理、履約驗(yàn)收不到位以及供應(yīng)商缺乏誠信，不按投標(biāo)文件和采購合同的承諾誠信履約。近年來，財(cái)政部和發(fā)展改革委按照職責(zé)分工，不斷完善政府采購及招標(biāo)投標(biāo)制度，著力提高招標(biāo)采購質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“物有所值”的采購目標(biāo)，主要進(jìn)行了以下幾方面工作：
一是完善制度辦法，遏制低價(jià)惡性競爭現(xiàn)象。針對貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)中的低價(jià)惡性競爭現(xiàn)象，財(cái)政部修訂完善了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號），規(guī)定了最低評標(biāo)價(jià)法的適用范圍，即技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物服務(wù)項(xiàng)目；明確投標(biāo)人報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，且不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理。針對工程招標(biāo)投標(biāo)活動中的低價(jià)惡性競爭問題，發(fā)展改革委正牽頭修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》，嚴(yán)格限定經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法的應(yīng)用范圍，強(qiáng)調(diào)經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法適用于具有通用技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的招標(biāo)項(xiàng)目；同時(shí)，從要求評標(biāo)委員會對疑似低于成本價(jià)投標(biāo)情況進(jìn)行核實(shí)、強(qiáng)化標(biāo)后合同履行監(jiān)管、加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域信用制度建設(shè)等方面，遏制經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法在實(shí)踐中被濫用和誤用。
二是強(qiáng)化需求和履約驗(yàn)收管理，著力提高采購質(zhì)量。財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求管理和履約驗(yàn)收的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫〔2016〕205號），明確采購人是需求和履約驗(yàn)收的第一責(zé)任人，要求采購需求的制定須嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，履約驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)按照采購合同的約定對每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況進(jìn)行確認(rèn)，并將需求和履約驗(yàn)收管理嵌入本單位內(nèi)控流程，著力提高采購質(zhì)量。
三是加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，倒逼供應(yīng)商誠信履約。財(cái)政部制定印發(fā)《在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫〔2016〕125號），要求在政府采購活動中查詢和使用相關(guān)主體的信用記錄。在中國政府采購網(wǎng)開辟專欄，發(fā)布供應(yīng)商的嚴(yán)重違法失信記錄，并將相關(guān)信息與“信用中國”網(wǎng)站進(jìn)行共享。同時(shí)，與多部門簽訂聯(lián)合懲戒備忘錄依法進(jìn)行聯(lián)合懲戒，對包括嚴(yán)重質(zhì)量違法失信行為在內(nèi)的多領(lǐng)域違法失信行為當(dāng)事人，依法限制其參加政府采購活動。
下一步，財(cái)政部正研究深化政府采購制度改革，進(jìn)一步完善政府采購制度設(shè)計(jì)，著力解決政府采購活動中存在的低價(jià)惡性競爭等問題。初步考慮擬采取以下幾方面措施：
一是繼續(xù)推進(jìn)政府采購結(jié)果導(dǎo)向，健全采購需求管理和履約驗(yàn)收制度，強(qiáng)化采購人確立采購需求和履約驗(yàn)收管理的責(zé)任，完善相關(guān)內(nèi)控制度，提高專業(yè)化水平，引導(dǎo)采購人采購優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。
二是探索建立用戶評價(jià)機(jī)制，依托信息化系統(tǒng)，探索開展對供應(yīng)商的用戶評價(jià)，將供應(yīng)商的信用信息、評價(jià)結(jié)果作為后續(xù)采購的重要依據(jù)。
三是研究修改相關(guān)制度辦法，調(diào)整低價(jià)優(yōu)先的交易規(guī)則研究取消最低價(jià)中標(biāo)的規(guī)定，取消綜合評分法中價(jià)格權(quán)重規(guī)定，按照高質(zhì)量發(fā)展的工作要求，著力推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購。同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的地方開展相關(guān)探索實(shí)踐，為改革積累經(jīng)驗(yàn)。
四是繼續(xù)加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，推動出臺針對政府采購領(lǐng)域嚴(yán)重違法失信行為的聯(lián)合懲戒備忘錄，對包括相關(guān)失信主體開展聯(lián)合懲戒，維護(hù)政府采購公平競爭的市場環(huán)境。同時(shí)，配合相關(guān)部門開展質(zhì)量誠信聯(lián)合懲戒。依法限制嚴(yán)重質(zhì)量失信行為當(dāng)事人參加政府采購活動，倒逼供應(yīng)商誠信履約。
（來源：財(cái)政部網(wǎng)站）
