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20 Apr,2020
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從招投標(biāo)法征求意見(jiàn)稿看建設(shè)工程招投標(biāo)發(fā)展趨勢(shì)
以下文章來(lái)源于國(guó)浩律師事務(wù)所 ，作者彭燕雯
前言
為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的需要，本次修改幅度非常之大，筆者總結(jié)修改條文，揣摩立法者意圖，認(rèn)為建設(shè)工程的招投標(biāo)活動(dòng)在未來(lái)有六大發(fā)展趨勢(shì)。2019年12月3日，國(guó)家發(fā)改委于官方網(wǎng)站發(fā)布了“關(guān)于《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告”，向社會(huì)各界人士征求意見(jiàn)，至2020年1月1日，社會(huì)公眾通過(guò)網(wǎng)上留言方式提出了574條意見(jiàn)和建議，還有部分行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、外國(guó)使館、企業(yè)和個(gè)人通過(guò)其他方式提出多條意見(jiàn)和建議。本次《征求意見(jiàn)稿》共8章，94條，對(duì)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》修改58條，增加28條，刪除2條，維持8條不變。總體來(lái)說(shuō)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的需要，本次修改幅度非常之大，筆者總結(jié)修改條文，揣摩立法者意圖，認(rèn)為建設(shè)工程的招投標(biāo)活動(dòng)在未來(lái)有六大發(fā)展趨勢(shì)。
事前審批減少，適應(yīng)企業(yè)需求
《征求意見(jiàn)稿》中有諸多針為深化招投標(biāo)領(lǐng)域“放管服”行政體制改革而修改的條文。例如第3條關(guān)于必須招投標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目范圍，刪除了原第一項(xiàng)“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，這一規(guī)定存在定義不清、難于界定的問(wèn)題，而建設(shè)工程本身就有相關(guān)安全質(zhì)量控制體系，國(guó)家有驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、有監(jiān)督驗(yàn)收程序、有質(zhì)保維修規(guī)定等，刪除后縮減了必須招投標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目范圍。此外，第13條中對(duì)于必須招投標(biāo)項(xiàng)目可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)方式的規(guī)定也作了更改，原來(lái)符合條件的經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，可以不公開(kāi)招標(biāo)，但是現(xiàn)在改為只有在“法律、行政法規(guī)”規(guī)定的情形下（此處不包括部門規(guī)定、地方性法官、政策等），才可以不公開(kāi)招標(biāo)，縮小了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。第15條是關(guān)于招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，07年建設(shè)部曾發(fā)布《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》，該辦法于2018年3月被廢止，故第15條將對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的條件要求刪除，招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)改為不再進(jìn)行資格審批，由機(jī)構(gòu)按照自愿原則向工商注冊(cè)所在地省級(jí)建筑市場(chǎng)監(jiān)管一體化工作平臺(tái)報(bào)送基本信息。除此之外，還有第24條關(guān)于集中招標(biāo)的規(guī)定；第34條和第48條均明確一次重新招標(biāo)后可不再重新招標(biāo)。這些規(guī)定都體現(xiàn)了“放管服”的行政體制改革指導(dǎo)思想，適應(yīng)了市場(chǎng)主體的實(shí)際情況和真實(shí)需求，使建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)更順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。
事中披露增加，利于公眾監(jiān)督
本次修改中的信息披露規(guī)定是一大亮點(diǎn)，貫穿于整個(gè)招投標(biāo)流程。例如第11條增加了鼓勵(lì)發(fā)布招標(biāo)計(jì)劃并且要求在國(guó)家規(guī)定的媒介進(jìn)行公布的規(guī)定；增加了第30條終止招標(biāo)的規(guī)定并要求在媒介公告且說(shuō)明原因。第51條增加了在媒介公示中標(biāo)人的規(guī)定；第52條增加了在媒介公告中標(biāo)結(jié)果的規(guī)定；第54條還增加了公告合同訂立情況的規(guī)定；第58條還要求合同履行中的重大情況或變更等也要在媒介公示；同時(shí)，第63條要求行政監(jiān)督部門對(duì)投訴作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在媒介公告?？梢?jiàn)，本次《征求意見(jiàn)稿》將信息披露和公眾監(jiān)督作為制度改革的重點(diǎn)。不僅如此，第9條還新增了當(dāng)事人信用記錄和評(píng)價(jià)制度，與信息披露掛鉤，實(shí)現(xiàn)信用信息的公開(kāi)共享和規(guī)范應(yīng)用，提高招投標(biāo)活動(dòng)的公開(kāi)透明度和規(guī)范化水平，讓公眾參與監(jiān)管，依靠當(dāng)事人信用檔案，既節(jié)省了行政資源又增加了監(jiān)管力度。
事后追責(zé)加重，提高違規(guī)成本
《征求意見(jiàn)稿》第七章規(guī)定了違反前款的各項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。從本次修訂來(lái)看，該章中規(guī)定的責(zé)任形式變得更加多樣，處罰力度明顯增強(qiáng)。例如罰款，原千分之五變更為百分之一，千分之十變更成百分之二，五萬(wàn)的變成十萬(wàn)，二十五萬(wàn)的變成五十萬(wàn)，有的罰款起始數(shù)額從三千變一萬(wàn)，一萬(wàn)變兩萬(wàn)，等等，不再列舉，基本翻了一倍；有些沒(méi)有罰款責(zé)任的增加罰款責(zé)任。在第67條和76條中對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員，增加了對(duì)直接責(zé)任人員禁業(yè)期的處罰。此外，對(duì)于第一章到第六章中規(guī)定的行為，違反后沒(méi)有處罰的后果的，均增加了相應(yīng)的處罰規(guī)定，使得整個(gè)制度設(shè)計(jì)更完善，有法必依，違法必罰。
評(píng)標(biāo)制度科學(xué)，減少低價(jià)中標(biāo)
我們知道，建設(shè)工程招投標(biāo)領(lǐng)域長(zhǎng)久以來(lái)被詬病最嚴(yán)重的現(xiàn)象之一就是低價(jià)中標(biāo)，而且低價(jià)中標(biāo)對(duì)行業(yè)的危害非常嚴(yán)重，但是這一現(xiàn)象近些年來(lái)沒(méi)有好轉(zhuǎn)，反而越來(lái)越普遍，這是行業(yè)充分競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，但是也出現(xiàn)了建設(shè)工程的質(zhì)量降低、合同變更頻繁、合同履行過(guò)程中爭(zhēng)議增多等負(fù)面效果。那么我們的法律以及監(jiān)管，如何在確保競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的情況下減少這一不良現(xiàn)象呢，這是對(duì)我們的立法者提出的一大挑戰(zhàn)。從此次的《征求意見(jiàn)稿》，筆者發(fā)現(xiàn)了立法者的努力。第39條中，將原來(lái)的“低于成本報(bào)價(jià)”改為“可能影響合同履行的異常低價(jià)”，這個(gè)改法其實(shí)增加了范圍，原來(lái)以成本價(jià)作為標(biāo)準(zhǔn)線，只有在低于成本價(jià)格時(shí)才被法律禁止，但是現(xiàn)在改為這種較為模糊的表述，也就是說(shuō)哪怕高于成本價(jià)，但是只要這個(gè)價(jià)格的利潤(rùn)水平過(guò)低，可能影響合同履行的，就要被否定。接著在第45條中增加的第二款進(jìn)一步規(guī)定“評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)為異常低價(jià)，有可能影響合同履行的，應(yīng)當(dāng)要求投標(biāo)人在合理期限內(nèi)作澄清或者說(shuō)明，并提供必要的證明材料。投標(biāo)人不能說(shuō)明其報(bào)價(jià)合理性，導(dǎo)致合同履行風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)?！保@款規(guī)定更加便于實(shí)務(wù)操作，給予評(píng)標(biāo)委員會(huì)要求投標(biāo)人說(shuō)明澄清的權(quán)力，更好地幫助評(píng)標(biāo)委員會(huì)判定“異常低價(jià)”。最有亮點(diǎn)的規(guī)定體現(xiàn)在第46條對(duì)評(píng)標(biāo)方法的規(guī)定中，在綜合評(píng)估法和最低投標(biāo)價(jià)法之外增加了第三種法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他評(píng)標(biāo)方法。而且還增加了第二款“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法僅適用于具有通用的技術(shù)、性能標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對(duì)其技術(shù)、性能沒(méi)有特殊要求的項(xiàng)目?！边@一款規(guī)定，大大縮小了最低投標(biāo)價(jià)法適用的范圍，給予招標(biāo)人更大靈活性，鼓勵(lì)多采用綜合評(píng)估法，而減少使用最低投標(biāo)價(jià)法。以上三個(gè)條款都是本次《征求意見(jiàn)稿》中關(guān)于低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象所做的修改，如果正式修正稿發(fā)布后采納了這三條的修改意見(jiàn)，此后對(duì)于這些法條的效果拭目以待。
配套新法新規(guī)，提升體系和諧
去年年底，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法出臺(tái)。同時(shí)，建設(shè)工程的PPP模式在過(guò)去三年得到了快速的發(fā)展。所以本次《征求意見(jiàn)稿》中的一些修改條款納入了工程總承包和PPP項(xiàng)目的情況。具體來(lái)說(shuō)，例如第3條必須招標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)定中增加了第三款“采取政府和社會(huì)資本合作模式的工程建設(shè)項(xiàng)目，達(dá)到規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，選擇社會(huì)資本方必須進(jìn)行招標(biāo)”；新增了第23條“招標(biāo)人可以依法對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工以及貨物采購(gòu)全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo)?！?；第56條第二款增加了一句話“中標(biāo)項(xiàng)目的主體、關(guān)鍵性工作不得分包，國(guó)家對(duì)工程總承包項(xiàng)目、政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目等的分包另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”等，這些法條的修改及增加，使得建設(shè)工程整個(gè)法律體系更加和諧一致、互相呼應(yīng)。
完善救濟(jì)程序，創(chuàng)造公平環(huán)境
筆者注意到，本次《征求意見(jiàn)稿》增設(shè)了第六章異議和投訴處理。該章節(jié)共六個(gè)條文，全部為新增條文。原先在2019年剛剛修訂過(guò)的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中已經(jīng)存在了第五章投訴與處理，其中共三個(gè)條文規(guī)定了投標(biāo)人及利害關(guān)系人的投訴制度，并且規(guī)定行政監(jiān)督部門的回復(fù)義務(wù)。而本次的《征求意見(jiàn)稿》是把異議前置的兩條規(guī)定一并放在第五章里面，體系更合理，另外還增加了“調(diào)解”的爭(zhēng)議解決制度。首先，投標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中提出對(duì)招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中發(fā)生特定爭(zhēng)議事項(xiàng)的仲裁、調(diào)解等處理途徑，這個(gè)爭(zhēng)議解決途徑的事先設(shè)定應(yīng)當(dāng)作為行政監(jiān)督部門進(jìn)行投訴介入的前置程序，只有投標(biāo)人設(shè)定的這個(gè)爭(zhēng)議解決途徑無(wú)法解決問(wèn)題，行政監(jiān)督部門再以投訴程序介入處理，而介入后，行政監(jiān)督部門仍然可以采用調(diào)解的方式解決爭(zhēng)議。如果當(dāng)事人對(duì)于行政監(jiān)督部門作出的行政處理決定不服，還可以提起行政復(fù)議及行政訴訟。多個(gè)爭(zhēng)議解決途徑的層層遞進(jìn)，有助于緩解行政監(jiān)督部門的壓力，更有助于各方的爭(zhēng)議解決。
筆者從本次招投標(biāo)法征求意見(jiàn)稿的修改看到了上述六大特點(diǎn)和趨勢(shì)，期待正式的修訂稿頒布，到時(shí)筆者將再次進(jìn)一步關(guān)注其中的變化和創(chuàng)新。
