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18 Aug,2020
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來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)（ID：zgzfcgb）
作者單位：中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心
作者：韓露
前言
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）及后續(xù)諸多相關(guān)政策法規(guī)的頒布與實(shí)施，在規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)方面取得了顯著成效
針對(duì)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等政府采購(gòu)方式，現(xiàn)行政策法規(guī)較為完備，但對(duì)于零星、小額、多頻次且無(wú)法提前確定采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)時(shí)間的采購(gòu)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“多頻次項(xiàng)目”），由于缺少針對(duì)性強(qiáng)的法律法規(guī)約束，面臨采購(gòu)程序和規(guī)則不清晰、不確定、“百花齊放”等問(wèn)題。筆者試著梳理多頻次項(xiàng)目的現(xiàn)狀、問(wèn)題，并提出盡快起草出臺(tái)《政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法》的建議。
多頻次項(xiàng)目的現(xiàn)狀及問(wèn)題
法律空白?！墩少?gòu)法》第二十六條明確，政府采購(gòu)采用的方式包括“公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”。2014年，財(cái)政部印發(fā)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）增加了競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式。這幾種采購(gòu)方式適用于不同的采購(gòu)需求、不同的潛在供應(yīng)商群體和不同的評(píng)審程序，但是都針對(duì)單一標(biāo)的采購(gòu)項(xiàng)目。如《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”）第五十四條和第五十五條中最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法中分別提到“投標(biāo)文件滿(mǎn)足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求，且投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人”，“投標(biāo)文件滿(mǎn)足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求，且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人”。其中“最低”和“最高”都是指唯一投標(biāo)人，目前，所有政府采購(gòu)法定采購(gòu)方式均沒(méi)有覆蓋多個(gè)入圍供應(yīng)商的情形。
實(shí)際操作中，采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)往往套用公開(kāi)招標(biāo)方式組織多頻次項(xiàng)目，如協(xié)議供貨、電子賣(mài)場(chǎng)、定點(diǎn)采購(gòu)等，無(wú)論是否設(shè)置淘汰率，其結(jié)果都是多家供應(yīng)商入圍，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不符合公開(kāi)招標(biāo)的評(píng)標(biāo)方法。
適用情形復(fù)雜。如圖1所示，第一、二象限的實(shí)施主體、采購(gòu)方式都很清楚，實(shí)踐中也鮮有疑問(wèn)，但是第三、四象限由于缺少法律明確的規(guī)范，存在實(shí)施主體權(quán)責(zé)不清、沒(méi)有對(duì)應(yīng)的采購(gòu)方式、實(shí)施過(guò)程不可控等問(wèn)題，具體可分為以下幾種情形：
☆采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)限額下集采目錄內(nèi)品目。各地出臺(tái)集采目錄時(shí)基本都會(huì)明確，目錄內(nèi)品目需由集采機(jī)構(gòu)組織，對(duì)于限額以下的目錄內(nèi)品目通常會(huì)根據(jù)品目的特點(diǎn)采用協(xié)議供貨、電子賣(mài)場(chǎng)、定點(diǎn)采購(gòu)等方式。
此類(lèi)情形存在的問(wèn)題包括：
缺少對(duì)應(yīng)的法定采購(gòu)方式。目前，集采機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中多是套用公開(kāi)招標(biāo)，但如前文所述，公開(kāi)招標(biāo)本身并不適合此類(lèi)項(xiàng)目。還有一些集采機(jī)構(gòu)采用“公開(kāi)征集”方式，但是，“公開(kāi)征集”并不是法定采購(gòu)方式，程序上有一定風(fēng)險(xiǎn)，由于沒(méi)有法律規(guī)章限制，監(jiān)管部門(mén)也缺乏監(jiān)管依據(jù)。
征集主體與使用主體分離。以協(xié)議供貨為例，此類(lèi)項(xiàng)目是集采機(jī)構(gòu)代行采購(gòu)人職責(zé)集中、統(tǒng)一組織部分品目的廠(chǎng)商產(chǎn)品的入圍征集，投標(biāo)人是廠(chǎng)商，入圍的是產(chǎn)品，而入圍標(biāo)的最終簽訂合同的是眾多采購(gòu)人和入圍廠(chǎng)商管理的代理商。這一過(guò)程涉及集采機(jī)構(gòu)、廠(chǎng)商、采購(gòu)人和代理商等多個(gè)主體，其中互相的權(quán)責(zé)利很難通過(guò)一個(gè)招標(biāo)文件完全體現(xiàn)出來(lái)，造成執(zhí)行過(guò)程中很多糾紛無(wú)法理清和追究責(zé)任。
缺少對(duì)入圍供應(yīng)商的管理依據(jù)。協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等執(zhí)行周期通常為一至兩年，為了給采購(gòu)人提供充足的產(chǎn)品做選擇，入圍門(mén)檻普遍較低，往往是“寬進(jìn)”卻沒(méi)有“嚴(yán)管”。采購(gòu)人或集采機(jī)構(gòu)只有招標(biāo)文件作為管理依據(jù)，但招標(biāo)文件本身對(duì)履約管理的法律效力主要體現(xiàn)在驗(yàn)收與合同簽訂上，管理細(xì)則很難體現(xiàn)在招標(biāo)文件中。這就造成采購(gòu)人和供應(yīng)商在實(shí)際履約過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題只能依靠合同一對(duì)一解決，而無(wú)法解決入圍名單內(nèi)供應(yīng)商的獎(jiǎng)懲，最終是“劣幣驅(qū)逐良幣”。
☆多頻次、單次采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)限額下且全年預(yù)算總金額大于采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)限額的集采目錄外品目。目錄外品目眾多，屬于此類(lèi)情況的大體包括以下幾種情形：
部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕55號(hào)）中明確“部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目是指部門(mén)或系統(tǒng)有特殊要求，需要由部門(mén)或系統(tǒng)統(tǒng)一配置的貨物、工程和服務(wù)類(lèi)專(zhuān)用項(xiàng)目。各中央預(yù)算單位可按實(shí)際工作需要確定，報(bào)財(cái)政部備案后組織實(shí)施采購(gòu)?！边@一類(lèi)品目具有總分式特點(diǎn)，即某個(gè)基層單位需要的數(shù)量少、金額低且采購(gòu)時(shí)間不確定，但部委匯總起來(lái)后能夠形成“批量”，情況類(lèi)似集采目錄內(nèi)品目。
審計(jì)、法律、居家養(yǎng)老等特殊服務(wù)品目。采購(gòu)人如何快速、合規(guī)地確定此類(lèi)服務(wù)提供商？采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)限額下的目錄外品目可以由采購(gòu)人直接指定，但對(duì)于這種多頻次的項(xiàng)目，很多單位內(nèi)控要求必須按一定程序選擇服務(wù)提供商。如按單獨(dú)項(xiàng)目采購(gòu)方式確定供應(yīng)商，金額小、周期長(zhǎng)、效率低，不符合實(shí)際需要。所以，實(shí)際工作中，很多單位選擇提前征集多家供應(yīng)商作為備選的“長(zhǎng)名單”，待業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)直接從“長(zhǎng)名單”中選擇，但是由于沒(méi)有法律法規(guī)約束，選擇方式無(wú)人監(jiān)督，造成一方面“長(zhǎng)名單”成為限制供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)的壁壘，另一方面采購(gòu)人選擇的服務(wù)提供商往往只有幾家，其他入圍者只是陪襯。
內(nèi)控需要但缺乏執(zhí)行依據(jù)的品目。全國(guó)各地的集采目錄和分散采購(gòu)限額各有不同，每個(gè)單位常購(gòu)買(mǎi)的品目也不同，出于對(duì)內(nèi)控從嚴(yán)管理的考慮，很多采購(gòu)人對(duì)集采目錄外的常用品目也制定了相關(guān)采購(gòu)規(guī)程，但由于缺乏相關(guān)政府采購(gòu)法律法規(guī)依據(jù)，從嚴(yán)管理反而有可能變成“資格庫(kù)”，與本意背道而馳。
缺乏有效監(jiān)督?！敦?cái)政部關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）中明確了要重點(diǎn)清理和糾正“除小額零星采購(gòu)適用的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)以及財(cái)政部另有規(guī)定的情形外，通過(guò)入圍方式設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)作為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)”問(wèn)題。但是，在實(shí)際工作中，由于缺乏備案機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)管部門(mén)不清楚存在哪些“長(zhǎng)名單”，往往是“民不舉官不究”，不利于形成公開(kāi)公平公正的營(yíng)商環(huán)境。
《框架協(xié)議管理辦法》需明確的問(wèn)題
針對(duì)上述問(wèn)題，筆者建議出臺(tái)《政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），并進(jìn)而在將要修訂的《政府采購(gòu)法》中作為一種采購(gòu)方式加以明確，以填補(bǔ)法律空白，實(shí)現(xiàn)效率與程序兼顧。結(jié)合已有問(wèn)題，《辦法》需明確以下幾方面內(nèi)容：
明確概念定位。為填補(bǔ)多頻次項(xiàng)目執(zhí)行的相關(guān)法律空白，應(yīng)將框架協(xié)議作為與公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等并列的一種政府采購(gòu)方式，從而區(qū)別于協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)、電子賣(mài)場(chǎng)等政府采購(gòu)執(zhí)行方式。
明確分段式管理。多頻次項(xiàng)目不同于單獨(dú)項(xiàng)目的一個(gè)重要因素就是涉及多個(gè)采購(gòu)主體和多個(gè)成交供應(yīng)商，只依托招標(biāo)文件或單個(gè)合同很難實(shí)現(xiàn)對(duì)多個(gè)主體的管理。按照實(shí)施主體和執(zhí)行程序的不同，多頻次項(xiàng)目應(yīng)分為框架協(xié)議的簽訂和選擇具體成交供應(yīng)商兩個(gè)階段?？蚣軈f(xié)議簽訂階段涉及的主要是發(fā)布征集公告、確定框架協(xié)議內(nèi)容、組織評(píng)審和確定入圍供應(yīng)商名單等流程，而選擇具體成交供應(yīng)商則是按框架協(xié)議約定規(guī)則選擇供應(yīng)商，簽署合同、履約驗(yàn)收及對(duì)違約入圍供應(yīng)商的管理等?！掇k法》中還應(yīng)該進(jìn)一步明確不同階段的權(quán)責(zé)利、信息公示等細(xì)節(jié)。
明確征集主體和使用主體。通過(guò)上述兩個(gè)階段的內(nèi)容可知，前者側(cè)重征集程序和“長(zhǎng)名單”管理，后者側(cè)重具體供應(yīng)商選擇和履約驗(yàn)收。為明確各方權(quán)責(zé)，《辦法》可暗含征集主體和使用主體概念：征集主體指使用框架協(xié)議采購(gòu)方式征集供應(yīng)商的主體，即“長(zhǎng)名單”所有權(quán)者和框架協(xié)議規(guī)則制定者，建議明確為采購(gòu)人和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。社會(huì)代理機(jī)構(gòu)可在接受采購(gòu)人委托的前提下使用框架協(xié)議。使用主體即采購(gòu)人，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)如需采購(gòu)，則其行為本身也是采購(gòu)人行為，故無(wú)需單獨(dú)列為使用主體。
明確適用范圍。一方面要體現(xiàn)多頻次項(xiàng)目特點(diǎn)，避免采購(gòu)人借機(jī)規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)等其他采購(gòu)方式；另一方面要明確品目范圍，哪些品目必須采用，哪些品目可以采用，哪些品目禁止采用，防止采購(gòu)人披著合法的外衣變相設(shè)置“名錄庫(kù)”“資格庫(kù)”。
明確執(zhí)行程序?？蚣軈f(xié)議作為一種采購(gòu)方式，程序設(shè)置可參考87號(hào)令等相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)突出自身特點(diǎn)。
在評(píng)審方法方面，不同于采購(gòu)單一標(biāo)的的項(xiàng)目，框架協(xié)議要按照價(jià)格或綜合評(píng)審因素選出多家入圍或中標(biāo)供應(yīng)商。考慮到電子賣(mài)場(chǎng)等在入圍時(shí)不確定具體入圍產(chǎn)品、不確定入圍供應(yīng)商數(shù)量的政府采購(gòu)執(zhí)行方式，框架協(xié)議還應(yīng)當(dāng)引入資格入圍法，即滿(mǎn)足征集條件的供應(yīng)商均可入圍。
在補(bǔ)充征集程序方面，如存在首次征集家數(shù)不足的情形，為提高執(zhí)行效率，避免供應(yīng)商重復(fù)響應(yīng)，《辦法》應(yīng)明確補(bǔ)充征集適用情形和程序。補(bǔ)充征集時(shí)征集要求和標(biāo)準(zhǔn)要同首次征集一致，以保證公平性。
在確定成交供應(yīng)商的方式方面，可將實(shí)際工作中比例分配、順序輪候、綜合評(píng)分和直接指定等行之有效的方式固化到《辦法》中，并明確適用情形和具體程序。其中，直接指定的方式，因采購(gòu)人權(quán)利較大，故應(yīng)格外嚴(yán)格限定。
明確框架協(xié)議內(nèi)容?？蚣軈f(xié)議作為征集文件的一部分，又是后段管理“長(zhǎng)名單”的依據(jù)，貫徹整個(gè)多頻次項(xiàng)目的始終，應(yīng)至少包含以下內(nèi)容：
甲乙雙方權(quán)責(zé)利。甲方即征集主體，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循政府采購(gòu)確立的公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則；可依據(jù)框架協(xié)議和合同內(nèi)容，追究乙方的違約責(zé)任，并有權(quán)通過(guò)有關(guān)媒體予以公告或其他形式進(jìn)行披露，直至停止乙方的供貨資格、產(chǎn)品入圍資格，情節(jié)嚴(yán)重的，將報(bào)財(cái)政主管部門(mén)處理。乙方即入圍供應(yīng)商，應(yīng)按照響應(yīng)文件承諾與合同內(nèi)容為采購(gòu)人提供貨物或服務(wù)；承諾承擔(dān)框架協(xié)議中約定的違約責(zé)任等。
“長(zhǎng)名單”管理規(guī)則?！皩掃M(jìn)”還須“嚴(yán)管”，入圍絕不是一勞永逸的，多頻次項(xiàng)目執(zhí)行周期較長(zhǎng)，應(yīng)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，“能進(jìn)能出”。框架協(xié)議應(yīng)明確違約情形和入圍供應(yīng)商的退出及補(bǔ)充機(jī)制，避免后期管理時(shí)無(wú)據(jù)可依。供應(yīng)商在簽訂框架協(xié)議時(shí)即視同認(rèn)可規(guī)則，對(duì)于明知故犯的入圍供應(yīng)商要及時(shí)處理，共同維護(hù)良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
明確備案和公示制度。針對(duì)現(xiàn)行部分名錄庫(kù)缺乏監(jiān)督的問(wèn)題，可通過(guò)在《辦法》中要求采購(gòu)人或集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在使用框架協(xié)議采購(gòu)方式時(shí)向政府采購(gòu)行業(yè)主管部門(mén)備案并在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上進(jìn)行公告。
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