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來源：中國政府采購報

作者單位：江西省崇義縣財政局

前言

將方案寫入評審因素，這樣的做法對于業(yè)界來講并不陌生，但關(guān)于此做法的正確性、有效性一直存有爭論。筆者試從一起案件出發(fā)，對這一做法進行探討。

案情回顧

近日，某縣財政局收到的Z公司投訴稱，其參與了該縣殘疾人康復和心理輔導服務(wù)的采購活動，該項目招標文件商務(wù)分中“項目實施方案”的總分值為6分，最優(yōu)得6分、良好得4分、合格得2分。Z公司認為，該因素分值設(shè)置過高，評審因素未細化和量化，且僅以各投標人的方案進行橫向?qū)Ρ葋碓u判。Z公司還猜測其因為方案得分較中標人低而落選，并要求重新開展采購活動。

該縣財政局調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，Z公司的報價比中標人的報價要少20萬元，總得分比中標人低1.1分。Z公司的實施方案被評審委員會（5人）中的1人評判為最優(yōu)，得6分，4人評判為合格，得8分，平均分為2.8分；中標人的方案則被評審委員會中的3人評判為最優(yōu)，得18分，1人評判為良好，得4分，1人評判為合格，得2分，平均分為4.8分。縣財政局仔細對比了Z公司和中標人的實施方案發(fā)現(xiàn)，兩家公司的實施方案不論從字數(shù)、詳實程度等方面均大同小異，并無最優(yōu)、良好、合格之差別。而且這兩家公司的資質(zhì)、業(yè)績、水平也相近。

筆者認為，由此可見，Z公司的落選很可能與方案評審因素未細化和量化、評審委員會的自由裁量權(quán)過大有關(guān)。試想，如果是Z公司中選，那么將節(jié)約20萬元的財政資金。該縣財政局和筆者的意見基本一致，其處理決定顯示，Z公司投訴成立，給予采購人和代理機構(gòu)警告處分，責令采購人重新開展采購活動。

案例探析

實施方案能作為評審因素嗎？

實施方案歸根結(jié)底還是采購需求的體現(xiàn)。采購人應當從采購項目立項開始，就著眼于這一關(guān)鍵點，特別是要把采購需求明細化、具體化，不應把采購需求中客觀的、應當明確的和應當響應的內(nèi)容，交由投標人的主觀實施方案來解決。采購項目的實施、應急、服務(wù)、安裝、保障、培訓等需要投標人做出響應的要求，都必須在采購需求中有完整、明確、具體的呈現(xiàn)。有觀點認為，采購人可以通過投標人的實施方案采購到滿意的貨物或服務(wù)，比如有些服務(wù)項目的確難以細化和量化，需要投標人的采購實施方案來佐證。

實踐中，采購人和代理機構(gòu)編制采購文件時，經(jīng)常將項目實施方案作為評審因素，這是有待商榷的地方。有的采購人在實際工作中認為自己可以隨意設(shè)置評審因素，其實不然，現(xiàn)有政府采購法律體系對評審因素的設(shè)定有很強的約束性。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十四條第四款規(guī)定，采用綜合評分法的，評審標準中的分值設(shè)置應當與評審因素的量化指標相對應。《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第五十五條也規(guī)定，評審因素應當細化和量化，且與相應的商務(wù)條件和采購需求對應。商務(wù)條件和采購需求指標有區(qū)間規(guī)定的，評審因素應當量化到相應區(qū)間，并設(shè)置各區(qū)間對應的不同分值。

上述規(guī)定可以通俗地歸納為以下三點：第一，評審因素應當與投標人所提供貨物或服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，與之無關(guān)的內(nèi)容不得設(shè)定為評審因素；第二，可以細化和量化的指標才能設(shè)定為評審因素，不能細化和量化的指標不宜設(shè)定為評審因素；第三，商務(wù)條件和采購需求有要求的，才能作為評審因素，商務(wù)條件和采購需求未作要求的，不應設(shè)定為評審因素。很明顯，投標人主觀上制定的實施方案很難量化，與上述規(guī)定不相符。由此引申出，實施方案的優(yōu)劣顯然不能根據(jù)方案的字數(shù)、用詞優(yōu)美程度、版面排版來評判，只能依靠評審專家的主觀判斷進行打分。

綜上，筆者認為實施方案不應作為評審因素。主要理由如下：

項目實施方案好似投標人“紙上談兵”。項目實施方案體現(xiàn)了采購人的需求，如，需要怎樣的應急措施、安全保障措施，如何實施、如何安裝，需要哪些服務(wù)？這些都要在采購需求中加以明示，87號令第十一條對此有明確規(guī)定。如果采購人沒有完整、清晰、準確、具體的采購需求，投標人只能憑自己的想法來寫方案，這樣的方案是沒有意義的。項目實施方案作為采購項目中投標人實施項目的計劃，本質(zhì)上是投標人對于中標后在合同履約中的想法、要求和想達到的結(jié)果，以及為此采取的措施，如人、財、物等方面的付出。筆者認為，項目實施方案其實是“紙上談兵”，采購項目還在評審階段，尚未確定中標人，采購項目還未履約，一個書面承諾的方案內(nèi)容編制得再完美無缺，也是難以保障貨物和服務(wù)質(zhì)量的。

實施方案難以量化，導致評審專家無法客觀評審。方案內(nèi)容是投標人一廂情愿的想法，很難達到政府采購活動中設(shè)定評審因素需量化的要求，其與采購人的需求可能也有差距。實踐中，因為方案量化難度大，評審專家對方案的評審往往采用橫向?qū)Ρ鹊脑u審方式，而這不屬于法定的評審方法。本案中，項目實施方案的分值為6分，評審因素未細化和量化，僅以最優(yōu)最6分、良好得4分、合格得2分來評判，其合理性欠缺。有些競爭激烈的采購項目，僅僅0.6分的差距就可以決定供應商的成敗，更何況是6分。以最優(yōu)、良好、合格來評判，導致評審專家的自由裁量權(quán)較大，評審專家無法客觀評審。

量化的實施方案也缺乏實質(zhì)意義。評審因素應細化和量化，這主要是為了縮小評審專家的自由裁量權(quán)，即全部分值都可以在評審因素中找到相對應的評審內(nèi)容。如果將方案評分量化，基本上每家投標人都可以得滿分。以本案為例，實施方案評審因素按要求量化后，有安全保障措施得1分、有服務(wù)質(zhì)量保障措施得1分、有培訓計劃措施得1分，面對這樣的評審規(guī)則，不論方案優(yōu)劣，基本上所有參與投標的供應商都可以滿足，評審專家可以據(jù)此客觀地評分。這樣表面上是客觀公正了，但也違背了采購人的初衷，即通過投標人提供的實施方案來“優(yōu)中選優(yōu)”，此種方案量化的評審因素是沒有實質(zhì)意義的。另外，采購項目還未具體實施，評審專家如何未卜先知供應商方案哪家強？

寫在最后

筆者參加過諸多采購項目的評審，確實存在采購人代表或者代理機構(gòu)人員在評審現(xiàn)場引導評審專家將方案評分分出高下，即所有供應商的方案不能都得滿分，要有好、中、差的區(qū)別。此外，筆者還發(fā)現(xiàn)，在極個別的項目中，中標人的實施方案編制得非常詳實，圖文并茂，洋洋灑灑幾千字，甚至上萬字。而有些投標人的實施方案就非常簡單，寥寥幾百字，甚至有些是直接從網(wǎng)上下載的，方案中的采購項目名稱都是錯誤的，試問這是投標人粗心大意，還是濫竽充數(shù)？為什么有些采購人和代理機構(gòu)采用實施方案作為評審因素，本案中為何Z公司和中標人的實施方案在大同小異的情況之下，還是最終落選？這些問題有待進一步的思考和解決。

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