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政府采購項(xiàng)目實(shí)施過程中，采購人不能直接或者間接設(shè)置最低限價(jià)要求

來源：《中國政府采購》

作者單位：深圳市光明區(qū)公共資源交易中心

作者：申永敬 劉琳

前言

目前，政府采購公開招標(biāo)項(xiàng)目絕大部分使用綜合評(píng)分法，價(jià)格分一直占據(jù)較高權(quán)重，同時(shí)，由于政府采購規(guī)定不得設(shè)置最低限價(jià)，存在中標(biāo)供應(yīng)商低價(jià)中標(biāo)卻不能誠信履約的可能。本文通過解析低價(jià)中標(biāo)可能產(chǎn)生的不良后果，結(jié)合政府采購實(shí)際分析其中的原因，并根據(jù)采購人主體責(zé)任要求，提出相應(yīng)對(duì)策建議供采購人參考。

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87 號(hào), 以下簡(jiǎn)稱“87 號(hào)令”）第十二條規(guī)定，采購人可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)置最低限價(jià)。因此，在政府采購項(xiàng)目實(shí)施過程中，采購人不能直接或者間接設(shè)置最低限價(jià)要求，當(dāng)采購項(xiàng)目出現(xiàn)低價(jià)投標(biāo)時(shí)，僅能由項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)委員會(huì)啟動(dòng)低價(jià)說明程序，投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)將其作為無效投標(biāo)處理。

“惡意低價(jià)競(jìng)標(biāo)”產(chǎn)生的原因

（一）采購需求內(nèi)容不完整。

一是需求內(nèi)容空洞。二是缺乏必要約束，采購需求未對(duì)履約驗(yàn)收及違約責(zé)任做約定。

（二）采購預(yù)算編制不科學(xué)。

一是預(yù)算與項(xiàng)目脫節(jié)，政府采購項(xiàng)目預(yù)算編制較為隨意，造成預(yù)算內(nèi)容與項(xiàng)目實(shí)際情況脫節(jié)。二是預(yù)算與市場(chǎng)脫節(jié)，預(yù)算編制機(jī)制不完善，沒有經(jīng)過市場(chǎng)調(diào)研編報(bào)，出現(xiàn)虛高的情況。

（三）項(xiàng)目管理驗(yàn)收不規(guī)范。

一是內(nèi)部驗(yàn)收走過場(chǎng)，部分采購人在合同關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，未能嚴(yán)格按照招標(biāo)文件中規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)真驗(yàn)收，對(duì)是否嚴(yán)格按照合同履約、是否嚴(yán)格按照工序流程、是否適用假冒偽劣產(chǎn)品把關(guān)不嚴(yán)。二是外部履約抽檢機(jī)制不健全。履約抽檢制度是由采購主管部門授權(quán)，集中采購代理機(jī)構(gòu)參與并聯(lián)合獨(dú)立第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)開展的驗(yàn)收形式，外部履約抽檢的缺位，造成采購后端監(jiān)管缺失。

（四）采購人評(píng)標(biāo)代表履職不到位。

一般而言，出現(xiàn)異常低價(jià)投標(biāo)時(shí)，代理機(jī)構(gòu)工作人員只會(huì)做出提醒。但有些采購人因怕?lián)?zé)放棄參與評(píng)標(biāo)的權(quán)利，或“跟風(fēng)評(píng)審”導(dǎo)致對(duì)低價(jià)競(jìng)標(biāo)無動(dòng)于衷，使采購代表的評(píng)標(biāo)權(quán)流于形式。

（五）惡意行為違法成本低。

《政府采購法》等法律法規(guī)沒有對(duì)惡意低價(jià)中標(biāo)行為作出明確的定義和處罰依據(jù)，從實(shí)際工作來看，很少出現(xiàn)因合同履約問題作出過處罰的情況。

相關(guān)建議

（一）進(jìn)一步科學(xué)編制采購需求，倒逼供應(yīng)商誠信履約。

一是需求內(nèi)容完整明確，科學(xué)編制采購需求是做好政府采購工作最重要的一環(huán)。采購人在編制采購需求時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目情況、技術(shù)參數(shù)、評(píng)審辦法等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容約定詳細(xì)、明確。

二是建立防范約束機(jī)制，預(yù)防“中標(biāo)靠低價(jià)，贏利靠縮減”惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，比如在合同中明確合同管理、履約驗(yàn)收程序和違約責(zé)任，對(duì)于采購人資金預(yù)付的項(xiàng)目，還可以非現(xiàn)金形式收取履約保證金，促使供應(yīng)商對(duì)所報(bào)價(jià)格是否合理作出明確判斷，以實(shí)際條款限制不以誠信履約為目標(biāo)的低價(jià)“沖標(biāo)”者。

（二）引入重大項(xiàng)目預(yù)算預(yù)審機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。

一是縱深調(diào)查科學(xué)測(cè)算，即在預(yù)算編制前要深度開展全面、充分的市場(chǎng)調(diào)研，不僅要橫向參考各地區(qū)同類項(xiàng)目，還要縱向比較近年項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)，合理測(cè)算價(jià)格；二是引入預(yù)算預(yù)審機(jī)制，對(duì)于金額較大的政府采購項(xiàng)目，建議引入重大項(xiàng)目預(yù)算預(yù)審機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算重點(diǎn)審查和多重審查，同時(shí)還可借助外部力量開展專家論證和征集社會(huì)意見，在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上做出精準(zhǔn)預(yù)算。

（三）內(nèi)部強(qiáng)化驗(yàn)收外部引入抽檢，加強(qiáng)政府采購履約管理。

一是內(nèi)部強(qiáng)化采購主體責(zé)任，規(guī)范履約驗(yàn)收。采購人應(yīng)當(dāng)組成驗(yàn)收小組，制定詳細(xì)的項(xiàng)目管理計(jì)劃，對(duì)政府采購實(shí)行全過程管理，還可以要求參加本項(xiàng)目的其他投標(biāo)人或者國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)以及其他第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收，精細(xì)化編制驗(yàn)收方案，及時(shí)對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，對(duì)于履約過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)督促整改，并如實(shí)對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二是外部借鑒兄弟市經(jīng)驗(yàn)，引入履約抽檢。采購人應(yīng)充分運(yùn)用履約抽檢機(jī)制，積極配合開展履約抽檢工作，對(duì)于重大民生項(xiàng)目，還可以聘請(qǐng)政府采購特邀監(jiān)督員參與履約評(píng)價(jià)監(jiān)督，履約不合格的情況應(yīng)及時(shí)報(bào)告財(cái)政主管部門予以處理，助力主管部門完善供應(yīng)商誠信管理體系。促使各方加強(qiáng)重視履約抽檢及評(píng)價(jià)工作，共同推動(dòng)政府采購項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施。

（四）采購人強(qiáng)化主體責(zé)任，評(píng)審代表充分行使評(píng)審權(quán)。

87 號(hào)令將“明顯不合理低價(jià)投標(biāo)作為無效投標(biāo)”的評(píng)審裁量權(quán)賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)，代理機(jī)構(gòu)工作人員僅能做投標(biāo)低價(jià)提醒。因此采購人應(yīng)積極履行采購主體責(zé)任，委派熟悉政府采購政策及項(xiàng)目實(shí)際情況的評(píng)標(biāo)代表參與評(píng)標(biāo)，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)標(biāo)代表作為評(píng)審委員會(huì)一員，應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起評(píng)審責(zé)任，敢于依法作為，獨(dú)立評(píng)審，充分行使現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審權(quán)利，將不以中標(biāo)為目的的“惡意低價(jià)”提前排除。

（五）多部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)違法行為的處罰力度。

在合同中明確違約責(zé)任，對(duì)于因惡意低價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致合同無法履行或產(chǎn)生其他不良后果的供應(yīng)商，要堅(jiān)決上報(bào)采購主管部門進(jìn)行處罰。進(jìn)一步完善信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、財(cái)政部門、住房和建設(shè)部門等相關(guān)管理部門可聯(lián)動(dòng)建立統(tǒng)一的供應(yīng)商信用評(píng)價(jià)體系，將弄虛作假、惡意低價(jià)中標(biāo)、不誠信履約等違法行為信息共享，形成相應(yīng)投標(biāo)限制；同時(shí)對(duì)于誠信履約的供應(yīng)商給予鼓勵(lì)及適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，建立良好的誠信履約導(dǎo)向。中標(biāo)價(jià)大幅低于預(yù)算一定程度反映出預(yù)算編制、采購需求或評(píng)審過程中出現(xiàn)的問題，但不是“洪水猛獸”，采購人如果能準(zhǔn)確編制預(yù)算、提前約定履約驗(yàn)收并能在后期嚴(yán)格執(zhí)行且做到在評(píng)審過程中嚴(yán)格把關(guān)，就能避免低價(jià)中標(biāo)給政府采購工作造成的不良影響。

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